在中國(guó)，城市規(guī)劃是一個(gè)熱門(mén)專(zhuān)業(yè)。但在英國(guó)，這個(gè)專(zhuān)業(yè)并不熱門(mén)，為什么？
因?yàn)槌鞘幸?guī)劃是增長(zhǎng)的敵人：規(guī)劃的名聲不大好，每當(dāng)新的領(lǐng)導(dǎo)者上任，為了讓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，首先會(huì)削減規(guī)劃。因此，西方的城市規(guī)劃，與中國(guó)截然不同。
中國(guó)的市長(zhǎng)就任后，會(huì)大興土木，做一番規(guī)劃。大家對(duì)比一下東歐，就知道，在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)垮臺(tái)后，規(guī)劃師都無(wú)所事事——因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)都不要了，還要什么規(guī)劃呢？在中國(guó)，事實(shí)上是在改革開(kāi)放、引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，規(guī)劃的地位得到了高度抬升。
為
什么中國(guó)的城市規(guī)劃這么熱門(mén)？我想有三個(gè)解釋。第一，在中國(guó)，規(guī)劃適應(yīng)了市場(chǎng)；第二，規(guī)劃能解決市場(chǎng)化帶來(lái)的很多問(wèn)題，如環(huán)境問(wèn)題、社會(huì)不公正問(wèn)題；第
三，規(guī)劃其實(shí)創(chuàng)造了一個(gè)增長(zhǎng)的話語(yǔ)。通過(guò)創(chuàng)造增長(zhǎng)的話語(yǔ)，它強(qiáng)調(diào)了國(guó)家的權(quán)力，成為國(guó)家管制的一種手段，從而也提高了規(guī)劃自身的地位。這就是我想談到的三
點(diǎn)。
回顧中國(guó)改革開(kāi)放前的規(guī)劃
我想先回顧一下中國(guó)的規(guī)劃。其實(shí)，中國(guó)是世界上最早進(jìn)行規(guī)劃的國(guó)家之一。城市的建制有一定規(guī)制，《周禮》就有記載。但實(shí)際建設(shè)又因地制宜，比如引入所謂風(fēng)水，以及建造時(shí)要負(fù)陰抱陽(yáng)等。因此，城市的選址，也就符合自然地理?xiàng)l件。
在此條件下，對(duì)中國(guó)城市進(jìn)行研究，意義在于“Wall City”，即有城墻的城市。在帝國(guó)時(shí)代，城市是統(tǒng)治的中心，比如衙門(mén)。這里是上海的縣城圖。
租界建設(shè)時(shí)期
真
正現(xiàn)代意義的城市規(guī)劃，起源于半殖民地半封建社會(huì)時(shí)期的租界建設(shè)。當(dāng)時(shí)為建造租界，規(guī)定了土地細(xì)則，從而逐步延伸出城市建設(shè)的規(guī)制。當(dāng)然，在此時(shí)期，城市
是分隔的，分成中國(guó)傳統(tǒng)的城市部分和租借地部分。青島這樣完全的半殖民地城市，就顯現(xiàn)了宗主國(guó)德國(guó)的風(fēng)格，而哈爾濱就體現(xiàn)了俄羅斯的風(fēng)格。
很
有意思的是，1927年，上海做了一個(gè)“大上海計(jì)劃”，理念十分先進(jìn)，要在江灣建立“新市民中心”，要將分裂的租界和華府聯(lián)合起來(lái)，變成一個(gè)城市的中心。
在這個(gè)計(jì)劃中，有市政廳、博物館、圖書(shū)館、醫(yī)院等，都是為市民服務(wù)的建筑。整個(gè)計(jì)劃因抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)而未得實(shí)施?，F(xiàn)在，要尋找當(dāng)時(shí)“市民性”的建筑，還是很
困難的。比如，現(xiàn)在的體育學(xué)院中間，有一座建筑就是當(dāng)時(shí)規(guī)劃中的市政廳，現(xiàn)在作為中西合璧式的圖書(shū)館。在社會(huì)主義時(shí)期，市政廳在某單位的圍墻之內(nèi)，但它本
該是一個(gè)開(kāi)放的、具有服務(wù)性質(zhì)的市民中心。
1927
年在南京也有一個(gè)“首都計(jì)劃”，設(shè)想在紫金山南麓建設(shè)一個(gè)中央行政中心。當(dāng)時(shí)的設(shè)想十分宏偉，要在明故宮遺址上，建設(shè)一個(gè)商業(yè)中心。因明故宮離城市較近、
土地平坦、發(fā)展較成熟，如果把該地設(shè)置成商業(yè)中心，會(huì)取得很高的土地收益回報(bào)，從而支持新的中央行政的建設(shè)。但當(dāng)時(shí)，因?yàn)閲?guó)民黨兩個(gè)派系的爭(zhēng)執(zhí)，這個(gè)計(jì)劃
沒(méi)能實(shí)施。
1946—1949年，上海區(qū)域規(guī)劃編制了三輪，共有三
稿方案（這本書(shū)已被上海規(guī)劃院重新編輯出版）。當(dāng)時(shí)的規(guī)劃理念非常之新。1940年的“大倫敦規(guī)劃”，強(qiáng)調(diào)有機(jī)疏散、強(qiáng)調(diào)鄰里建設(shè)，而上海這些規(guī)劃中，就
提出要在市域里建設(shè)新式居民區(qū)，當(dāng)時(shí)這是一個(gè)很了不起的理念。所以，當(dāng)時(shí)中國(guó)的規(guī)劃水平，可以說(shuō)和世界水平比肩平齊。
把
規(guī)劃師作為一種職業(yè)，這緣于現(xiàn)代中國(guó)的形成。它繼承了中國(guó)對(duì)城市的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，有著強(qiáng)烈的建筑和工程傳統(tǒng)，以空間構(gòu)建為工作核心，藍(lán)圖式的規(guī)劃風(fēng)格始終得以
保持。城市規(guī)劃把城市看作放大的建筑，廣義上，是當(dāng)作一種人居環(huán)境。在塑造人居環(huán)境過(guò)程中，規(guī)劃師始終是能動(dòng)的，堅(jiān)信能通過(guò)規(guī)劃建設(shè)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)富民，通過(guò)整
體設(shè)計(jì)可以對(duì)城市進(jìn)行通盤(pán)規(guī)劃。然而，由于受到戰(zhàn)亂、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，規(guī)劃起的作用非常有限。
當(dāng)時(shí)，規(guī)劃師呼吁建立新中心，政治家卻踟躕猶豫。或因黨派紛爭(zhēng)，或因財(cái)力有限，這些宏偉的規(guī)劃都未得以實(shí)現(xiàn)。而現(xiàn)在，情況恰恰相反，規(guī)劃師對(duì)建造“新中心”十分謹(jǐn)慎，而政治家卻在說(shuō)，自己要向東或向西，建設(shè)新的中心，進(jìn)而讓規(guī)劃師重新布局。
由此，當(dāng)時(shí)的規(guī)劃來(lái)自學(xué)習(xí)西方，通過(guò)現(xiàn)代化、建設(shè)新城市，來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)理想?？上г诋?dāng)時(shí)都以失敗告終。
社會(huì)主義革命和建設(shè)
從1949年到改革開(kāi)放前，這段時(shí)期的規(guī)劃，有巨變也有不變。變的是國(guó)家具備了強(qiáng)有力的實(shí)力，不變的是現(xiàn)代化的理想。只不過(guò)，現(xiàn)代化是通過(guò)工業(yè)化實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)大國(guó)家實(shí)力、鞏固社會(huì)主義制度，而不是城市化、市政建設(shè)。
這一時(shí)期在國(guó)家層面，國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)布局的能力空前強(qiáng)大。對(duì)生產(chǎn)的項(xiàng)目，通過(guò)審批，可在全國(guó)范圍內(nèi)布局。在冷戰(zhàn)高峰時(shí)期，為提高工業(yè)生產(chǎn)能力，實(shí)行了所謂“三線建設(shè)”。
而
在城市建設(shè)方面，則借鑒了蘇聯(lián)的衛(wèi)星工業(yè)城鎮(zhèn)建設(shè)。實(shí)際上，蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)受到有機(jī)疏散、花園城市等西方規(guī)劃理念的影響。在北京，有“十大邊緣區(qū)”；而
1959年的上海，也設(shè)想建設(shè)新城，但受到1946—1949前一版規(guī)劃的影響。有意思的是，解放后，陳毅市長(zhǎng)采納了國(guó)民黨時(shí)期的上海城市規(guī)劃，并沒(méi)有對(duì)
它全盤(pán)推翻。
社會(huì)主義城市最吸引人的城市特色，是城市外圍的“工人
新村”，如上海的曹楊新村。當(dāng)時(shí)，曹楊新村有2.5萬(wàn)戶。我的外婆1990年代住曹楊新村，是使用馬桶的，可見(jiàn)曹楊新村當(dāng)時(shí)雖然建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)不高，但很先
進(jìn)。當(dāng)時(shí)曹楊新村的房屋，是贈(zèng)送給工業(yè)界的勞動(dòng)模范人士的。其模式受到蘇聯(lián)影響，即所謂的“super
block”（大鄰里街坊）。它很適合蘇聯(lián)的嚴(yán)寒地區(qū)，居住的樓宇沿街坊布局。
當(dāng)時(shí)的建筑還是不錯(cuò)的，如北京的百萬(wàn)莊居住區(qū)，是中央機(jī)關(guān)單位輻射區(qū)之一。不過(guò)，百萬(wàn)莊也在近期的拆遷計(jì)劃當(dāng)中。改革開(kāi)放后的大規(guī)模居住區(qū)，還有北京的方莊。
這
種大規(guī)模居住區(qū)的建設(shè)僅是一部分。社會(huì)主義城市建設(shè)，另一個(gè)受關(guān)注的現(xiàn)象，是城市的形象，即所謂斯大林之建樹(shù)，或說(shuō)社會(huì)主義的宏偉形象——宏偉的社會(huì)主義
城市。比如北京展覽館，當(dāng)初工人費(fèi)了九牛二虎之力，把幾噸重的紅五星搬到建筑頂上，但在唐山大地震時(shí)，紅五星掉了下來(lái)，后來(lái)被換成了塑料。
當(dāng)
時(shí)“梁陳方案”設(shè)想，要建設(shè)新中心，但最終沒(méi)有這樣做。我可以理解政府的意圖，第一，想維持舊城；第二，因?yàn)閲?guó)家財(cái)力確實(shí)有限，建設(shè)新中心的決心難下。城
市建設(shè)實(shí)際是非生產(chǎn)性的投資，并沒(méi)有資金的循環(huán)體制，所以建設(shè)新中心的決心難下。政府機(jī)關(guān)被設(shè)置在長(zhǎng)安街兩旁；大量居住區(qū)沒(méi)有規(guī)劃，而是見(jiàn)縫插針。北京很
多四合院，在解放后逐步走向衰敗。
但是，大規(guī)模的城市建設(shè)，確實(shí)是不存在的。社會(huì)主義城市和大家想像的不一樣。社會(huì)主義的國(guó)家雖然是強(qiáng)有力的，但它的城市建設(shè)并非通盤(pán)規(guī)劃、通盤(pán)建設(shè)。社會(huì)主義城市不需要規(guī)劃，也不能規(guī)劃。原因是，社會(huì)主義城市是高度分割的。
分
割首先是垂直的分割，就是單位體、單位制。規(guī)劃對(duì)單位內(nèi)部的用地，是無(wú)法進(jìn)行管制的，規(guī)劃只是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的具體化，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下位的選址規(guī)劃（或工業(yè)選址規(guī)
劃），量大面廣的住宅開(kāi)發(fā)，實(shí)際是單位制內(nèi)部的計(jì)劃，不是城市規(guī)劃可以直接干預(yù)的。所以，這時(shí)的城市規(guī)劃，并不像在西方資本主義城市那樣是社會(huì)集體消費(fèi)的
產(chǎn)物。
另外，規(guī)劃的影響力也非常有限。對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)，實(shí)際上沒(méi)有規(guī)劃，規(guī)劃止于城鄉(xiāng)邊界（state domain），對(duì)農(nóng)村是不管的。
之所以建新中心決心難下，也是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施負(fù)擔(dān)大，缺少投資機(jī)制。
實(shí)
際上，這時(shí)的規(guī)劃，不是在公共領(lǐng)域的對(duì)話（public domain），規(guī)劃是一個(gè)國(guó)家、單位體制內(nèi)的規(guī)劃，是在體制內(nèi)部的（state
domain）。所以，單位的存在，并未使規(guī)劃能直接深入單位內(nèi)部。在這樣一種特殊體制下，公共利益無(wú)需界定，規(guī)劃實(shí)際上不是一個(gè)需要討價(jià)還價(jià)來(lái)協(xié)調(diào)控制
的手段。
中國(guó)的“規(guī)劃體系”
向西方人介紹中國(guó)城市規(guī)劃時(shí)，他們覺(jué)得非常難理解。對(duì)不熟悉中國(guó)規(guī)劃情況的人來(lái)說(shuō)，要了解中國(guó)規(guī)劃體系，簡(jiǎn)直是盲人摸象。因?yàn)榇嬖谌N規(guī)劃：住建部的法定城市規(guī)劃體系、國(guó)土資源部的土地利用總體規(guī)劃，以及發(fā)改委系統(tǒng)的“五年計(jì)劃”和發(fā)展綱要。
城
市規(guī)劃存在兩層：總體規(guī)劃是城市發(fā)展的定位以及土地利用的總體布局；下放到下位是詳細(xì)規(guī)劃。實(shí)際上，城市規(guī)劃真正的得意之時(shí)，是改革開(kāi)放以后，1990年
實(shí)行的城市規(guī)劃法，確定了“一書(shū)兩證”（現(xiàn)在的所謂一書(shū)三證），建立了發(fā)展控制機(jī)制——在西方規(guī)劃里面，其核心就是develope control。
當(dāng)
時(shí)，在城市的總體規(guī)劃之上，還有城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，所謂城市的結(jié)構(gòu)、功能、布局等等。但實(shí)際上，城市規(guī)劃對(duì)城市的規(guī)模沒(méi)有控制能力，雖然可以通過(guò)項(xiàng)目選址來(lái)間
接控制。所以，即便在社會(huì)主義時(shí)期，所謂嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、積極發(fā)展小城鎮(zhèn)、合理發(fā)展中等城市，這種規(guī)?？刂?，實(shí)際上沒(méi)有實(shí)施能力，除非把它落實(shí)到公共
政策中。
總而言之，中國(guó)的城市之路，和英國(guó)非常接近，實(shí)際上是建立
在自由裁量的、規(guī)劃許可證基礎(chǔ)上的規(guī)劃體系。也就是說(shuō)，規(guī)劃師看規(guī)劃圖，面對(duì)規(guī)劃的申請(qǐng)，決定批準(zhǔn)還是不批準(zhǔn)。它決定批準(zhǔn)還是不批準(zhǔn)呢，要到實(shí)地考察，根
據(jù)對(duì)規(guī)劃的理解和對(duì)規(guī)劃申請(qǐng)的認(rèn)識(shí)，決定是否批準(zhǔn)規(guī)劃。即“規(guī)劃許可證”和“法定規(guī)劃”本身的聯(lián)系，要依照規(guī)劃的“實(shí)地情形”的考量——這在市場(chǎng)體制下，
實(shí)際是一種政治利益問(wèn)題，也是規(guī)劃體系中薄弱的一環(huán)。
所以，在改革開(kāi)放后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，就出現(xiàn)了規(guī)劃失控。
我
們老說(shuō)規(guī)劃失控的一些具體原因，如：總圖不夠細(xì)致，需要建立控制性的詳細(xì)規(guī)劃，搞得更詳細(xì)一點(diǎn)，建立一套指標(biāo)體系；或者，規(guī)劃控制的范圍不夠，于是把規(guī)劃
全覆蓋，擴(kuò)展到鄉(xiāng)村地區(qū)；或者，控制不夠明確，那我們就設(shè)定藍(lán)線、紅線等；或者，規(guī)劃缺乏法律地位，在上海、深圳就實(shí)施了一些法定圖則的嘗試，等等。
這
些做法都是想加強(qiáng)中國(guó)規(guī)劃的控制能力，但這是很困難的。因?yàn)?，中?guó)的規(guī)劃體系，實(shí)際上是一種“發(fā)展型規(guī)劃”，或者是我所說(shuō)的這種“為增長(zhǎng)而規(guī)劃”，而不是
一種控制型的規(guī)劃。它實(shí)際上繼承了計(jì)劃體制下“資源配置”的功能，缺少“利益協(xié)調(diào)”的功能。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的時(shí)候，這個(gè)“資源配置”的功能不僅并未消
失，還被試圖進(jìn)取的地方政府所俘獲，成為其配置資源的一種手段。
相比之下，英國(guó)是規(guī)劃許可證制度，其中有個(gè)很有意思的特點(diǎn)，就是說(shuō)，我發(fā)放許可證，對(duì)你批還是不批，可以討價(jià)還價(jià)，即要求開(kāi)發(fā)商為社會(huì)做貢獻(xiàn)，要貢獻(xiàn)個(gè)小學(xué)、圖書(shū)館，等等。這個(gè)市政貢獻(xiàn)，就是所謂規(guī)劃得益（planning gain）。
那
中國(guó)的規(guī)劃得益去了哪里呢？實(shí)際上，我覺(jué)得它積淀在土地的出讓金上，成為政府財(cái)政收入的一部分。隨著土地出讓的規(guī)范化，“招拍掛”機(jī)制的應(yīng)用，中國(guó)的
planning gain，相對(duì)來(lái)說(shuō)比較透明。當(dāng)然，也有腐敗等問(wèn)題，畢竟這個(gè)體系本身，還是比較透明的。
但
是，規(guī)劃的收益以金錢(qián)形式存在，并未成為一種福利供給，往往作為土地增值性投資，成為“增長(zhǎng)機(jī)器”。所以，社區(qū)看不到這些錢(qián)，看不到相應(yīng)的規(guī)劃得益，從而
對(duì)規(guī)劃的政治參與興趣，相對(duì)較弱。當(dāng)然，在居住小區(qū)中，如果有塊綠地要占掉、要開(kāi)發(fā)的話，小區(qū)居民會(huì)反對(duì)，因?yàn)檫@時(shí)居民能看到規(guī)劃得益——如果不讓規(guī)劃，
綠地會(huì)被保留，綠地本身就是規(guī)劃得益。而多數(shù)土地出讓形式，其收益不會(huì)直接被社區(qū)居民利用，居民既然看不到，便也不會(huì)被動(dòng)員起來(lái)，對(duì)得益進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。也
正因此，規(guī)劃不會(huì)為發(fā)展制造障礙，沒(méi)有成為增長(zhǎng)的敵人。這是一個(gè)很有意思的現(xiàn)象。
從規(guī)劃的法定體系來(lái)說(shuō)，從1990版開(kāi)始，規(guī)劃法建立了一個(gè)“發(fā)展控制”的程序，但九十年代主要的趨勢(shì)是分權(quán)，在這個(gè)分配制下，把地方政府發(fā)展成型。所以這個(gè)“發(fā)展控制”程序，與當(dāng)時(shí)的城市發(fā)展體制不一致，規(guī)劃中的控制，往往沒(méi)有想象的那樣容易實(shí)施。
2008
年后，規(guī)劃法才擴(kuò)展到鄉(xiāng)村地區(qū)，成為城鄉(xiāng)規(guī)劃法。在那個(gè)時(shí)候，可以說(shuō)是遲到的規(guī)劃法。因?yàn)?，住建部管理下的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，有兩大塊東西沒(méi)有得到控制：第一
是土地，土地是由國(guó)土資源部發(fā)放指標(biāo)的形式控制，不需要在圖上畫(huà)很多塊，實(shí)際上只要一個(gè)指標(biāo)；另一塊，是所謂資金和立項(xiàng)體系，它仍掌控在發(fā)改委的手上，而
發(fā)改委也把其計(jì)劃體系逐漸空間化，成為所謂五年的空間規(guī)劃。
當(dāng)然，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)需要，城市規(guī)劃學(xué)科大力發(fā)展，成為一級(jí)學(xué)科，規(guī)劃也顯而易見(jiàn)成為一種社會(huì)風(fēng)格的藍(lán)圖，或者是領(lǐng)導(dǎo)的喜好——至少城市規(guī)劃展覽館非常重要，展現(xiàn)宏大的城市發(fā)展藍(lán)圖。
回顧2000年以來(lái)，規(guī)劃和政治體制的變化，實(shí)際上，西方學(xué)者一直講到的是城市企業(yè)主義（urban entrepreneurialism）。
urban
entrepreneurialism是怎么產(chǎn)生的呢？西方的解釋是，生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，由福特制向后福特制演變，轉(zhuǎn)向靈活生產(chǎn)。所以資本流動(dòng)加速，之后政府
要吸引投資，所以出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)，從福利國(guó)家轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)性的政府，城市變?yōu)楣さ?，成為企業(yè)化。也有很多在西方的中國(guó)學(xué)者，解釋中國(guó)城市發(fā)展時(shí)，用這個(gè)urban
entrepreneurialism。
從這個(gè)角度看，中國(guó)的體制是怎樣形成的呢？它是世界工廠模式下的城市發(fā)展，是城市的企業(yè)化建立的土地財(cái)政，就是地方政府通過(guò)人家出讓土地吸引資本，而資本的到來(lái)自然吸引到勞動(dòng)力。
這種模式有兩個(gè)問(wèn)題。第一，這里的勞動(dòng)力，不是市民，沒(méi)有發(fā)言權(quán)，不存在市民權(quán)，出現(xiàn)了所謂社會(huì)斷裂和居住分異的爭(zhēng)議；同時(shí)，大規(guī)模擴(kuò)張土地，導(dǎo)致空間破碎，城市建設(shè)就像建設(shè)工廠一樣，真正的城市沒(méi)有得到繁盛的建設(shè)，或者說(shuō)，沒(méi)有形成實(shí)體意義上的城市。
城市規(guī)劃起到了增加土地財(cái)政和稅收、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。地方政府對(duì)城市規(guī)劃非常重視。實(shí)際上，大家都知道，真正的總規(guī)劃師是一把手——雖說(shuō)請(qǐng)了規(guī)劃師來(lái)看，讓一兩個(gè)月之內(nèi)拿出規(guī)劃方案，但實(shí)際幕后的總規(guī)劃師，是站在后一排里的某一位。
[作者系倫敦大學(xué)學(xué)院(UCL)巴特雷特規(guī)劃系講座教授。本文整理自作者在同濟(jì)大學(xué)的講座分享，未經(jīng)作者本人審訂]
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